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精准施策 依靠改革开放激发市场活力

时间:2019-02-12?作者:国家信息中心政策动向课题组   
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  2019年,我国发展的环境更加复杂,困难挑战更多,经济下行压力加大。为此,应坚持稳中求进工作总基调,持续深化供给侧结构性改革,紧扣重要战略机遇新内涵,统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作。创新和完善宏观调控,通过实施区间调控、定向调控精准发力,依靠改革开放激发市场活力,依靠市场活力顶住下行压力,保持经济运行在合理区间。

  财政和货币政策实施重点

  我国经济发展既有长期的结构性问题,也有短期供需失衡问题。长期结构性问题有赖于改革的推进,从制度层面进行积极的探索,以期释放改革红利和空间,用改革的办法矫正要素配置扭曲,增强应对不确定性的能力,增强经济发展韧性,保持经济长期向好的基本面。短期问题需要宏观经济政策逆周期调节,这其中最主要的就是财政和货币政策。

  2019年积极的财政政策,将在稳定总需求的同时,坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇,认真贯彻落实“巩固、增强、提升、畅通”八字方针,发挥好财税政策的结构性调控优势,增强微观主体活力推动经济高质量发展。重点是要做到“加力”和“提效”。

  “加力”指的是加大减税降费力度和加大支出力度。第一,加大减税降费力度。一方面,实施更大规模的减税,坚持普惠性减税和结构性减税相结合,重点减轻制造业和小微企业负担,支持实体经济发展。另一方面,推进更为明显的降费,清理规范地方收费项目,加大对乱收费查处和整治力度。第二,加大财政支出力度。根据经济形势和各方面支出需求,适度扩大财政支出规模。同时,较大幅度增加地方政府专项债券规模,支持重大在建项目建设和补短板。

  “提效”指的是提高财政资金配置效率和提高财政资金使用效益。提高财政资金配置效率,就是要坚持有保有压,聚焦重点领域和薄弱环节,进一步调整优化支出结构。增加对脱贫攻坚、“三农”、结构调整、科技创新、生态环保、民生等领域投入;政府要过紧日子,要大力压减一般性支出,严控“三公”经费预算,一般性支出要压减5%以上,取消低效无效支出。提高财政资金使用效益,就是要将预算绩效管理贯穿预算编制执行全过程,更好推动政策落地见效;继续盘活财政存量资金,将难以支出的长期沉淀资金一律收回,统筹用于亟需资金支持的领域。

  2018年以来,央行动用多轮定向降准、调整MPA政策参数、创设TMLF工具等多种方式既保持货币政策在总量上的流动性合理充裕,又加大结构上的定向调控力度,为经济稳定增长创造了条件。

  2019年,货币政策依然表述为“稳健”,但不意味着一成不变。货币条件要与保持经济平稳增长及物价稳定的要求相匹配,保持松紧适度,既不能过松,也不能过紧。将根据形势的变化增强货币政策的前瞻性、灵活性、针对性,主动动态优化,强化逆周期调节。灵活运用货币政策工具组合,加强政策沟通协调,平衡好总量和结构之间的关系,发挥“几家抬”的政策合力,从供需两端共同夯实疏通货币政策传导的微观基础,保持流动性合理充裕和市场利率水平合理稳定,鼓励金融机构加大对实体经济的支持力度,促进货币信贷和社会融资规模合理增长,为供给侧结构性改革和高质量发展营造适宜的货币金融环境。

  当然,现在货币政策稳定经济的关键不在于释放多少流动性,而在于如何将流动性传导至实体,疏通货币政策传导机制。这样,货币政策与财政政策的配合将增强,在利率市场化改革上将会迈出更大步伐,商业银行内部考核和服务机制也会有所改变,逐步形成激励相容的机制,鼓励银行主动加大对实体经济的支持力度。

  加强补短板建设 形成强大国内市场

  强大的国内市场不仅对国内经济能够形成巨大推力,还能极大提高国际经济位势,而中国具有构建世界最大国内市场的潜力。形成强大国内市场不仅对经济增长起着直接和最终的决定作用,还能夯实我国企业生存与发展的根基,带动企业与民众投资、生产、就业、收入等,也可以凭借巨大的国内市场,增强我国的影响力,在国际博弈中取得有利地位。

  形成强大国内市场,离不开一系列针对性的经济政策及具体措施,在更大规模的减税降费外,还应有加大市场化改革、打破市场壁垒等举措。总的来说,可以归结为两方面,一是从环境方面着手,改善消费、投资环境,使消费者放心消费、让投资者大胆长期投资。二是加强短板建设,增加有效供给,提高产品质量和水平。

  就消费而言,将从创新流通方式、优化消费环境、扩大商品和服务供给等方面,全面推出促进消费升级举措。一是着力扩大消费规模。因地制宜促进汽车、家电消费,有条件的地方要加大政策支持力度,满足人民群众对绿色智能新型汽车和家电的消费需求;推动农村消费提质扩容,支持优质工业品下乡。

  二是着力提升消费质量。适应居民消费从注重“量”的满足向追求“质”的提升,强化产品和服务标准体系建设,以标准实施促进质量提升,统筹实施消费升级行动计划,增加优质商品和服务供给,更好满足高品质消费需求。

  三是着力提高消费能力。改善居民消费能力和预期,落实好个人所得税专项附加扣除政策,切实做好保障农民工工资支付工作,认真执行社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制,保障群众基本生活。

  四是着力改善消费环境。加快补齐道路、能源等建设短板,推进农村人居环境整治,加大市场监管和执法力度,加大失信联合惩戒力度,完善消费后评价体系,健全消费者维权机制。

  五是着力健全消费政策。完善有利于提高居民消费能力的收入分配制度,落实好健康、养老、家政等生活性服务业的税收优惠政策,加大文化、旅游、体育等领域用地政策落实力度,抓紧构建有利于商业零售创新发展的制度环境。

  就投资而言,首先是基础设施建设等领域的补短板,特别是贫困地区的基础设施、交通骨干网络、重大水利等。其次是以新技术、新科技为主要方向的新型基础设施,以及以先进制造为主的工业领域投资。再者是加快破除各类不合理门槛,取消和减少阻碍民间投资进入补短板等重点领域的附加条件,进一步调动民间投资积极性。

  作为拉动中国经济增长的传统三驾马车之一,投资历来在稳定经济增长方面扮演着举足轻重的作用。2019年,建议围绕“建设、改造”两个关键词加大投资力度。其中,“改造”,是突出加大制造业技术改造和设备更新。所谓“建设”,一是加强新型基础设施建设,推进人工智能、工业互联网、物联网建设,加快5G商用步伐;二是加强城乡基础设施建设,推进市政、物流基础设施建设,推进脱贫攻坚、农村基础设施建设;三是加强能源、交通、水利等重大基础设施建设;四是加强民生和公共服务项目建设力度,尤其是补上教育、医疗、健康、养老这些方面的短板;五是加强生态环保和自然灾害防治能力建设。

  同时,大幅度压减项目审批时间,进一步放宽市场准入,改善投资环境。

  与此相关,为扩大消费能力,在收入分配政策上会有所进展,即通过政策的调整,提高中低收入者收入水平,增强其消费能力;为促进民间投资,在企业家和资产保护方面的相关法律、法规会逐步出台,以稳定预期,增强信心。

  制造业是实体经济的主体,是经济高质量发展的关键。在中央经济工作会议上确定的2019年重点工作任务中,第一条就是推动制造业高质量发展,坚定不移建设制造强国,这凸显了国家对于发展制造业的坚定不移的决心和态度。

  为此,将推动更多产能过剩行业加快出清,建立公平开放透明的市场规则和法治化营商环境,增强微观主体活力,发挥企业和企业家主观能动性,促进正向激励和优胜劣汰,发展更多优质企业。注重利用技术创新和规模效应形成新的竞争优势,培育和发展新的产业集群。

  2019年,将针对关键短板和弱项,组织实施关键新材料突破,工业互联网基础技术和产品突破,大飞机等关键领域创新重大工程。加快建设制造业创新中心,搭建一批面向重点行业的知识产权运营公共服务平台,鼓励企业运用知识产权参与市场竞争。继续开展智能制造试点示范,完善智能制造国家标准体系。鼓励大型企业进一步做大做强,注重培育发展创新能力强的小巨人企业和单项冠军企业,推动形成大中小企业融通发展的局面。

  普惠性创新政策体系将加快构建,加大政府投资力度,大力支持关键核心技术攻坚,推动新一代人工智能创新发展。适度超前布局建设重大科技基础设施,进一步完善支持首台(套)示范应用的招投标、政府采购等政策措施。修订战略性新兴产业重点产品和服务指导目录,加快建设一批国家产业创新中心。同时,将升级各类“双创”平台载体,强化创业投资对“双创”的支撑引领,开展国家产教融合建设试点。深入开展服务业综合改革试点、推动先进制造业与现代服务业深度融合。

  强化市场作用 加快经济体制改革

  与以往仅在广义上谈及改革有所改变,2019年改革力度有望超出预期,重点体现在深化国资国企、财税金融、土地、市场准入、社会管理等领域,强化竞争政策的基础性地位,创造公平竞争的制度环境等诸多方面。

  2019年会有一批国有资本投资公司和国有资本运营公司成立,将以增强微观主体活力为重点,加快实现从管企业向管资本转变,提高国有资本配置效率,做强做优做大国有资本,使得国资国企改革在2019年走深走实。

  在民营企业方面,营造法治化制度环境,涉企重要政策制定要听取企业意见并合理设置过渡期。在招投标、用地等方面,对各类所有制企业和大中小企业一视同仁。对民间投资进入资源开发、交通、市政等领域,除另有规定外一律取消最低注册资本、股比结构等限制。同时,保护民营企业家的人身安全和财产安全。

  在财税体制方面,要减税清费减补贴,建立中央和地方财力与事权相匹配体制,健全地方税体系,规范政府举债融资机制。

  在资本市场发展方面,鉴于资本市场在金融运行中具有牵一发而动全身作用,因此在交易制度、引导更多中长期资金进入方面会有所举措。同时,推动在上交所设立科创板并试点注册制尽快落地。

  过去改革开放40年的发展,依靠的是商品和要素流动型的开放,主要是在既有的国际经贸规则的框架之下,通过产品、技术、资本、人才的引进来和走出去,与世界经济融合,并通过更好利用国内国外两个市场来发挥作用。但当前随着内外环境的变化,促数量型开放向质量型开放升级势在必行。所谓制度型开放,最根本的要求就是着眼于规制层面,促进国内规制与国际通行规制接轨,体现监管一致性。中央经济工作会议明确提出向制度型开放转变,意味着中国已经触及了开放中的深水区,表明中国扩大开放迈出了实质性的一步,意味着中国要积极地参与多边贸易体制规则的构建。

  2019年将推动在负面清单以外领域,全面清理取消针对外资的准入限制,实现市场准入内外资标准一致。推动出台国家级经开区高质量发展政策文件;进一步优化投资环境,废止、修订与现行开放政策不符的法规、规章和规范性文件。完善中央和地方外资企业投诉工作机制,保护外商投资合法权益。预计将会有放宽市场准入的进一步措施出台并且负面清单将越来越短,同时将会加强知识产权的保护力度。主动扩大进口领域,重点在削减制度性成本和推动贸易便利化,进口关税水平将进一步下降。

  随着农村劳动力不断向城市转移,就业已成为衡量国家现代化程度的标准之一。同时,就业稳定有助于改善民众生活水平、提高人均可支配收入,这既满足了人民日益增长的美好生活需要,又能确保居民拥有足够购买力,为经济增长创造有利条件。尽管目前就业形势总体乐观,但随着当前国内外不确定因素增多,部分企业生产经营受到波及,加之就业领域固有的总量压力和结构性矛盾,劳动者对高质量就业、自主创业的需求日益增加,稳住就业大局就需进一步加大政策力度,完善措施保障。

  通过加大企业稳岗补贴、失业保险费返还、加强对小微企业金融支持等政策措施,对面临暂时经营困难的企业尤其是小微企业进行帮扶,以维持企业正常经营和用工稳定,不出现规模性的集中裁员减员,以保持就业规模和局势稳定。

  同时,通过加大创业担保贷款贴息及奖补政策支持力度,支持创业载体建设,推动创业创新向更高水平更高质量发展,充分发挥创业带动就业倍增效应,扩大就业容量。深化社会保障制度改革,在加快省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹。但鉴于各地区利益上存在很大差异,除非中央强力推行,可能进展不会很快。

  “五个加大”推进相关改革

  在当前中国经济发展的背景下,稳增长关键并不在于政府每年GDP增速计划目标的驱动和各级政府行政命令的促动,而在于投资者的信心和消费者增加消费的意愿。信心来自预期,理性预期来自理性判断。这里关键还在于良好的制度安排,加大改革力度。为此,建议2019年从“五个加大”着手推进相关改革:

  一是加大国有企业混合所有制改革力度,在前三批50家试点的基础上,出台进一步深化国有企业混合所有制改革的实施意见,加快推出第四批、100家以上混改试点。

  二是加大对民营企业的支持力度,引导民营企业参与国家重大战略实施和重大项目建设,围绕减轻负担、公平竞争、解决融资难融资贵等问题,进一步制定支持民营企业改革发展的指导意见。

  三是加大产权保护改革力度,继续推动甄别纠正涉产权冤错案件,推动解决一批因政府失信导致民营企业产权受到侵害的问题。

  四是加大激发和保护企业家精神力度,出台企业家参与涉企政策制定的规范化机制。

  五是加大营商环境优化力度,全面推开大中城市和国家级新区营商环境评价。

  (执笔:胡少维)

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